(Disadur dan disarikan dari salah satu makalah yang disampaikan dalam sebuah pelatihan di Clingendael Instituut, 2003)

Gunaryadi

Teori Terpadu dalam Hubungan Sipil-Militer
Studi tentang hubungan sipil-militer cenderung tidak begitu banyak mengalami teorisasi. Usaha untuk menutupi kekurangan tersebut ternyata masih kurang memuaskan. Teori-teori baru yang muncul setidaknya memiliki dua kelemahan, yaitu: topik kajiannya terlalu sempit sehingga aspek kritis dari masalah yang dikaji terabaikan; dan terlalu terikat dengan kultur dan politik masing-masing pakar yang merumuskan teori tersebut. Kajian dan teori yang ada sekarang sebagian besar berfokus pada resolusi dan pencegahan usaha kudeta. Kelemahan teori ini tidak pada kemampuannya menganalisis intervensi militer dalam dunia politik, tetapi pada kecenderungannya mengabaikan masalah-masalah lain—dalam hubungan sipil-militer—yang dihadapi masyarakat dan angkatan bersenjatanya.

Beberapa model teori telah dirumuskan. Di Amerika Serikat, misalnya, ‘model misi’ dimunculkan dari asumsi bahwa militer akan lebih patuh ketika ada ancaman eksternal dibandingkan ketika menghadapi ancaman internal. Pendekatan kedua adalah ‘model kelembagaan’ yang menekankan perlunya penguatan lembaga-lembaga sipil untuk menjamin kontrol sipil yang berkelanjutan. Pendekatan ketiga adalah ‘model supremasi sipil’ yang menegaskan bahwa kontrol memerlukan intervensi aktif dari tokoh politik pada setiap level dalam proses kebijakan. Pendekatan keempat adalah ‘model humaniter’ yang mendorong tumbuhnya hubungan yang harmonis di kalangan para elit pertahanan nasional baik sipil maupun militer. Tetapi semua model yang ditawarkan di atas seakan gagal memberikan masukan konstruktif tentang bagaimana otoritas sipil bisa memulai dan melanggengkan kontrol sipil terhadap angkatan bersenjata.

Teori ‘Berbagi Tanggung Jawab’
Teori ini menjelaskan bahwa kontrol sipil terhadap angkatan bersenjata dikelola dan dipelihara melalui pembagian tanggung jawab kontrol antara pimpinan sipil dan perwira militer. Dalam hal ini, pihak sipil bertanggung jawab dan akuntabel terhadap aspek kontrol tertentu, dan pihak militer juga bertanggung jawab dan akuntabel terhadap aspek kontrol yang lain. Meskipun ada aspek kontrol tadi yang bisa digabung tetapi mereka tidak bisa dileburkan.

Hubungan dan pengaturan tanggung jawab tersebut bervariasi dari satu negara dengan negara yang lain. Hal itu disebabkan oleh kondisi-kondisi khas yang membentuk sebuah rezim dilandasi oleh kekhususan ‘prinsip, norma, dan prosedur pengambilan keputusan yang memungkinkan penyeragaman ekspektasi masing-masing pelakunya’ berkenaan dengan hubungan sipil-militer. Walaupun sebuah rezim bisa bertahan dalam waktu yang lama, tetapi rezim tadi bisa berubah jika terjadi pergeseran pada faktor-faktor kausal yang mendasar seperti nilai-nilai, isu, kepentingan, figur, maupun ancaman. Dalam konteks ini, perubahan dalam tata-aturan dan prosedur pengambilan keputusan biasanya bisa meningkatkan dinamika dalam hubungan sipil-militer, sedangkan perubahan pada norma-norma dan prinsip tadi akan menimbulkan konflik dalam hubungan sipil-militer.

Teori ‘berbagi tanggung jawab’ ini akan efektif untuk menjelaskan dasar-dasar kontrol sipil terhadap militer, memprediksi hasilnya, dan membandingkan sistem antar negara. Teori ini berlandaskan pada dua asumsi, yaitu ‘kontrol sipil’ dan ‘proses dinamis.’ Konsep ‘kontrol sipil’ bermakna bahwa sumber legitimasi dalam menentukan arah dan aksi militer berasal dari otoritas sipil yang berada di luar establishment hankam atau militer. Meskipun definisi ini tidak menyinggung alasan moral atau etika terhadap otoritas sipil tadi, tetapi ia menegaskan bahwa militer tidak memiliki hak yang legitimet untuk bertindak sendiri. Asumsi kedua menekankan bahwa kontrol sipil merupakan proses yang dinamis sehingga terbuka terhadap perubahan ide, nilai, keadaan, isu, figur dan tekanan-tekanan di masa krisis atau perang.

Berbagi atau Mengontrol?
Jika prinsip dasar dari hubungan sipil-militer adalah menempatkan kontrol sepenuhnya di tangan sipil, pertanyaan yang bisa muncul adalah bagaimana sebuah sistem hubungan sipil-militer bisa dibangun atas prinsip ‘berbagi tanggung jawab’? Pengalaman membuktikan bahwa otoritas sipil sangat tergantung pada pakar di kalangan militer karena mereka tidak saja memberikan masukan teknis dan memimpin operasi militer, tetapi juga membantu kelanggengan kontrol sipil terhadap militer. Bahkan di negara demokrasi liberal yang sudah mapan sekalipun, petinggi militer tetap berhak memberi masukan dan aspirasi kepada atasan sipil mereka dalam setiap pengambilan keputusan yang berkaitan dengan pertahanan negara dan pengerahan pasukan.

Para ilmuwan dan praktisi mengakui eksistensi persinggungan antara tanggung jawab sipil dan militer. Pembagian tersebut bisa terjadi dalam berbagai dimensi dan dalam kadar yang bervariasi dari satu negara ke negara yang lain, tergantung dari apa isu yang berkembang dan tradisi suatu bangsa. Ada 4 matrik keputusan yang sentral dalam manajemen pertahanan: strategis atau perangkat keputusan yang menentukan tujuan dan perlengkapan (persenjataan) untuk mencapainya; organisatoris yang mengatur pembagian sumber-sumber pertahanan dan tanggung jawab internal; sosial yang mencakup aspek-aspek yang berkaitan dengan angkatan bersenjata dan masyarakat; operasional yaitu keputusan untuk mengerahkan pasukan. Pemimpin sipil dan militer berbagi tanggung jawab dan masing-masing akuntabel terhadap keputusan yang diambil dan konsekuensi yang ditimbulkan oleh keputusan yang dibuat dalam keempat bidang di atas.

Empat Masalah dalam Hubungan Sipil-Militer
Pergesekan pertama yang biasa terjadi dalam hubungan sipil-militer adalah ‘masalah praetorian…perlunya mengekang kemampuan politik militer.’ (S. Huntington, 1991: 231). Ketika negara-negara demokrasi liberal dan demokrasi baru harus mengatasi masalah lama dan persisten ini, mereka harus berkonsentrasi pada perlunya mengawasi bagaimana mengelola hubungan sipil-militer setelah kekuasaan politik militer tadi berhasil dibatasi.

Pemerintahan demokrasi liberal tidak saja kuatir terhadap tentara karena militer merupakan ‘organisasi bersenjata yang disiplin’ yang berpotensi mengancam kebebasan, tetapi juga karena ketidakdisplinan militer bisa menimbulkan kerusakan dalam masyarakat. Di sini terlihat perlunya jaminan sehingga ‘organisasi bersenjata yang disiplin’ ini tetap menjalankan fungsinya menjaga hankam negara tanpa menimbulkan bahaya—dengan sikap yang tidak disiplin, petualangan, atau memperbesar ancaman—terhadap pemerintah atau warga negara.

Masalah ketiga adalah bagaimana melindungi militer agar tidak terjerumus ke dalam probematika ganda tentara yaitu ‘tunduknya angkatan bersenjata di bawah pemerintahan politik dan kontrol pemerintah atas ketundukan tersebut.’ (M. Howard, 1957:12). Militer dalam hubungan ini perlu dilindungi dari para politisi yang bisa menyalah-gunakan militer yang ada di bawah kendali sipil tadi untuk kepentingan yang partisan atau kelompok sendiri.

Masalah keempat adalah problematika ‘hubungan para pakar dengan Menteri Pertahanan’. (S. Huntington, 1991:20). Bagaimana Menhan bisa mengontrol militer jika ia tidak memiliki pengetahuan dan pengalaman yang memadai untuk menjalankan tugas dan wewenangnya? Tetapi di mana fungsi kontrol sejati dari seorang Menhan jika dia tergantung dari masukan atau dewan ‘serikat para jenderal’? Untuk mengatasi hal ini Menhan bisa saja mengambil staf ahli (whizz kids) di luar establishment militer, tetapi apa mungkin para perwira bersedia memikul tanggung jawab atas kebijakan yang dibuat tanpa keterlibatan mereka?

Keempat masalah hubungan sipil-militer ini tidak bisa diselesaikan secara tuntas karena setiap masalah cenderung berkaitan dengan yang lainnya. Oleh karena itu, jika yang ingin dicapai adalah kepentingan bersama, maka pihak militer harus dilibatkan dalam menyusun kebijakan yang relevan dengan tanggung jawab mereka. Karena itu pula, muncul dan langgengnya kontrol sipil terhadap militer sedikit banyak tergatung dari kepemimpinan senior dari angkatan bersenjata.

Berbagi Tanggung Jawab dalam Mengontrol Militer
Militer berkewajiban melindungi pemerintah dari intervensi pihak mana saja. Di sini terlihat adanya ketergantungan pemerintahan sipil terhadap pihak militer. Pertanyaannya adalah apakah, kapan dan dalam kondisi mana militer harus bertindak untuk mencegah terjadinya ‘kekacauan sipil.’ Perwira senior bisa memimpin kudeta tatapi bisa pula mencegah atau menumpas usaha tersebut. Oleh karena itu, jika perwira senior dan para panglima menghormati kontrol sipil dan aturan hukum yang berlaku, maka mereka akan bertindak dalam rangka melindungi otoritas sipil tersebut sesuai kondisi misalnya melalui penumpasan perlawanan sipil, mengontrol unit masing-masing, membatasi kegiatan politik di garnizun-garnizun, atau menghukum perwira yang ingin menjatuhkan pemerintah.

Dalam negara demokrasi liberal sekalipun, para perwira militer bertanggung jawab untuk menjaga ketertiban dan disiplin dalam angkatan bersenjata. Meskipun tingkat kontrol militer itu berbeda dari satu negara dengan negara yang lain, tetapi mereka miliki kesamaan bahwa secara internal militer harus mengontrol dirinya sendiri. Oleh karena itu jika para politisi menghalangi perwira mendisiplinkan bawahannya, maka itu bisa menimbulkan keretakan dalam hubungan sipil-militer dalam 2 level: pertama, runtuhnya disiplin dalam angkatan bersenjata; kedua, bisa mengundang reaksi keras dari pimpinan militer.

Warga negara tidak boleh mencampuri urusan militer untuk kepentingan yang partisan karena angkatan bersenjata dipisahkan oleh prinsip dan norma-norma dari proses politik. Perwira senior harus menjalankan tanggung jawabnya untuk memelihara keteraturan ini, sebagaimana yang digambarkan oleh Colin Powell, yaitu menjalankan ‘peran sebagai penghubung timbal-balik antara angkatan bersenjata dan sistem politik.’ (B. Woodward, 1992:154).

Berbagi Tanggung Jawab, Rezim, dan Hubungan Sipil-Militer
Teori rezim yang dipinjam dari teori hubungan internasional bisa menjadi kerangka konseptual sekaligus instrumen untuk menjelaskan bagaimana sistem ‘berbagi tanggung jawab’ itu berfungsi. Rumusan dasar dari teori rezim adalah tentang ‘ aturan main’ yang mengarahkan sebuah perilaku, dan berperan sebagai ‘variabel intervensi yang berdiri di antara faktor-faktor kausal dasar di satu sisi, dan hasil dan perilaku di sisi yang lain.’ (S. Krasner, 1983:1).

Mengapa sebuah rezim cenderung kontroversial? Hal ini disebabkan oleh rezim muncul dari sebuah kondisi anarkis, di mana negara atau kelompok atau individu tidak memiliki kekuatan atau otoritas untuk mencapai tujuan yang diinginkan. Gagasan, ‘keyakinan yang dipegang oleh individu,’ dan oleh subkultur seperti militer, merupakan salah satu tipe variabel kausal dasar yang menjadi aktor utama sebuah rezim. Gagasan dan ide tadi sangat berpengaruh dalam dunia politik karena selalu menjadi topik dalam debat-debat politik, khususnya dalam hubungan sipil-militer, di mana keyakinan dari subkultur politik dan militer diwariskan dari satu generasi ke generasi berikutnya.

Kepatuhan militer terhadap otoritas sipil tersebut bukan karena gejala yang alamiah. Kepatuhan tersebut justru ditimbulkan oleh kepemimpinan sipil terhadap militer karena adanya legitimasi dan diakui oleh kedua belah pihak dalam batasan yang wajar dan bisa ditolerir. Dan batasan itu disusun sesuai perilaku politik suatu negara. Oleh karena itu, bisa diperkirakan ketika harapan terhadap sebuah legitimasi atau otonomi rendah, hubungan sipil-militer akan terganggu dan kepatuhan akan menjadi problematik. Secara teroritis, ketika rezim tidak ada, lemah, atau tidak terpadu, maka hubungan sipil-militer tidak akan stabil dan kontrol sipil terancam. Sebaliknya, jika muncul rezim kuat yang dibangun oleh sipil akan melahirkan hubungan sipil-militer yang stabil dan kontrol sipil menjadi kuat. Sebaliknya, meskipun rezim ciptaan militer juga bisa menciptakan hubungan sipil-militer yang stabil tetapi kondisi tersebut bisa mengurangi kontrol sipil.

Mengaitkan teori rezim dengan paradigma ‘berbagi tanggung jawab’ akan bisa menjelaskan bagaimana hubungan sipil-militer itu berfungsi. Teori berbagi tanggung jawab menjelaskan bahwa pembagian tanggung jawab merupakan pengejawantahan dari interaksi berbagai aktor yang bermain dalam kerangka yang dinamakan rezim. Dalam rezim itulah disepakati aturan main dan sanksi bagi yang melanggarnya.

Bagaimana Mengontrol Militer dalam Sebuah Kemitraan?
Ketika kontrol sipil benar-benar terwujud, para ahli dan politisi harus membuktikan bahwa kontrol tersebut langsung dan semata-mata berasal dari tindakan dan keputusan sipil, bukan karena diamnya pihak militer. Yang menjadi indikator utama kontrol sipil terhadap angkatan bersenjata adalah outcome (hasil) bukan kebijakan.

Pihak sipil bisa memberi arah yang cukup terhadap militer dengan menciptakan sebuah rezim sipil yang mengakui peran militer dalam hankam negara dan menyusun perangkat-perangkat bagaimana tanggung jawab tersebut dibagi. Secara minimal, otoritas sipil harus mengontrol kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan tujuan nasional, alokasi sumber daya militer dan penggunaan kekuatan. Sedangkan pihak militer diberi wewenang—dalam batasan yang wajar—untuk menyusun doktrin, disiplin, perencanaan operasi, organisasi internal, promosi perwira menengah (dibawah pangkat Kolonel) dan mengatur unit-unit taktis dalam sebuah operasi. Feaver membedakan antara ‘kontrol delegatif’ yaitu ‘penyerahan kekuasaan de facto ke elemen yang lebih rendah,’ dengan ‘ kontrol asertif’ yang memungkinkan adanya pengawasan sipil terhadap militer, khususnya operasi militer. (P. Feaver, 1992:7-9). Disamping itu, ada pula pakar yang mengusulkan pola consensus-building.

Mekanisme Akuntabilitas
Jarang ada kebijakan yang bersifat self-enforcing. Meskipun terdapat pembagian tanggung jawab dan sebuah rezim sudah cukup mapan, tetapi kontrol yang sesungguhnya masih tetap belum jadi realita. Rezim sipil-militer di sini hanya memberi aturan main; kontrol sipil sesungguhnya hanya akan jadi kenyataan ketika sipil mampu meminta perwira militer untuk setia kepada rezim, dan melaksanakan apa yang perintahkan. Dengan demikian, kunci utama kepemimpinan sipil terhadap militer adalah mekanisme akuntabilitas. Ketika mekanisme akuntabilitas ini kuat dan efektif, maka kontrol akan menjadi kuat dan efektif pula.

Kepemimpinan sipil terhadap militer harus dipahami tidak saja sebagai perisai terhadap usaha kudeta, tetapi sebagai usaha mengelola sebuah rezim yang memberikan legitimasi dan batasan terhadap semua aktor yang berkepentingan dalam masyarakat. Meskipun rezim menetapkan batasan-batasan setiap keputusan dan tindakan aktor tadi, tetapi akuntabilitas merupakan konsep yang memberikan kontrol sesungguhnya atas keputusan dan tindakan para politisi dan perwira militer yang memangku jabatan yang bersifat temporer dalam pemerintahan dan angkatan bersenjata.

Di negara di mana eksis hubungan sipil-militer, biasanya politisi mengontrol militer melalui sistem akuntabilitas, dan kontrol terhadap politisi dilakukan oleh masyarakat (atau parpol) dengan sistem akuntabilitas pula.

Langkah ke Depan
Tulisan ini menjelaskan bagaimana kontrol sipil terhadap militer dikelola dan dipertahankan melalui pembagian tanggung jawab antara pimpinan sipil dan perwira militer. Teori ini, sebagaimana teori-teori lainnya, berusaha membuat simplifikasi hubungan sipil-militer dengan cara mengupas bagaimana hubungan ‘sipil’ dan ‘militer’ tadi. Pola hubungan tersebut bisa saja berubah secara radikal dalam masa damai, krisis dan perang.

Sejarah juga mencatat bahwa kesulitan dalam hubungan sipil-militer tidak bisa diselesaikan secara permanen, tetapi harus dikelola secara terus-menerus. Sebelum ide-ide hubungan sipil-militer ‘Barat’ ditransfer ke negara yang baru mengembangkan demokrasi, pemimpin mereka harus dibekali dengan perangkat teori hubungan sipil-militer yang memadai dan sesuai dengan pengalaman setempat yang mencerminkan etnosentrisme, sistem politik masing-masing negara, dan tentu saja, realitas zaman.

Sumber Bacaan
1. Feaver, P. (1992). Guarding the Guardian: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States. Itacha: Cornell University Press.
2. Huntington, S. (1991). The Third Wave: Democratization in the Late Twentieh Century. Norman: University of Oklahoma Press.
3. Howard, M. (1957). Soldiers and Governments: Nine Studies in Civil-Military Relations. London: Eyre & Spottiswoode.
4. Krasner, S. (1983). “Structural Causes and Regimes Consequences: Regimes as International Variables,” dalam International Regimes, Stephen Krasner (ed.), Itacha: Cornell University Press.
5. Woodward, B. (1992). The Commanders. New York: Simon and Schuster.